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第一篇：中國公務員制度的分析
中國公務員制度的分析
【內容摘要】公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家負擔工資福利的工作人員。國家公務員制度是對國家公務員進行管理所依據的法律、法規和規章的總稱。建立和推行國家公務員制度是中國幹部人事制度的重大改革。中國以往幹部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理許可權過於集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序。
【關鍵詞】國家公務員 幹部人事制度 決策過程 特色 重要意義
引言國家公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的宗旨，具有鮮明的制度特色。
一、中國以往幹部人事制度存在的主要問題
1.幹部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中“幹部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用幹部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷髮展，幹部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的幹部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理物件，根本無法進行有針對性的具體管理，只能採取粗放的、僵硬的管理方式。
2.管理許可權過於集中：雖然幹部隊伍範圍很廣，但是管理許可權卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管幹部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對幹部實行集中統一的管理，由於權力的擴充套件是必然的趨勢，所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在幹部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。
3.管理方式陳舊單一：以往的幹部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有幹部都採用管理黨政幹部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類幹部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，併為組織部門所熟悉，但不利於按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。
4.管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在幹部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要
在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試製度。
在幹部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。在幹部調配上，只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪裡需要往哪搬。”
在幹部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度。
5.缺乏監督機制：長期以來，由於法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現象的滋生。上述幹部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革幹部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。
二、中國公務員制度的誕生
隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的幹部人事制度，要敢於打破老的框框，健全乾部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導幹部職務的任期，作出適當的、明確的規定。並要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。
1982年、1983年，中央和地方國家機關先後進行了機構改革，並按照幹部“四化”的方針，調整了各級領導班子，建立了老幹部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在幹部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。
從世界範圍看，許多國家都有一個總的人事法規，而中國卻一直沒有，這很不利於人事管理的規範化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，後認為國家機關工作人員範圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，後又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。
1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標誌著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從**年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬迴避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國範圍內試行並取得了明
在此基礎上，1993年8月14日，國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。
三、決策過程分析
中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經驗。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那麼發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和衝突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙，引起一些意想不到的後果，很不利於社會形勢的穩定。如果能夠把大步變為連續的小步，步幅雖小但頻率不慢，那麼上述的風險就會大大地緩解。
然而，漸進決策也並非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過於留戀，並受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。
中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力(本文來自本站：)量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落後的幹部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。
四、中國國家公務員制度的特色
中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務於國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。
1.不搞“政治中立”。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供製度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。
2.堅持黨管幹部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的幹部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立於黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統。
3.不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由於我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然區別。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。
4.堅持服務於民的宗旨。做人民公僕，為人民辦事，對人民負責，受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受僱於政府，是政府的僱員，一切服從政府需要，為政府利益服務。
總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑑了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國幹部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來幹部人事制度改革的經驗和成果，並用法律的形式加以系統化和制度化。由於國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。
五、建立中國公務員制度的重要意義
西方文官制度的建立是以考任製為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。我們過去的幹部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現的機會，而且該踢後衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。
隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高階公務員。儘管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現於技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利於人才脫穎而出的良性環境一定會逐漸形成。
參考文獻
舒放，王克良 《公務員制度教程》 中國人民大學出版社 譚功榮 《公務員制度概論》 北京大學出版社
南方日報 《公務員選拔人才觀轉變背後》 2014.9.27
齊惠 《略論我國公務員機制》 中共中央黨校學報 2014.6.12 國家公務員考試網
第二篇：中國公務員制度的分析
中國公務員制度的分析
作者：yeahtech 來源：yeah!!免費論文 加入時間：2014-10-26
內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國幹部人事制度的重大改革。中國以往幹部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理許可權過於集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標誌國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”， 不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。
一、中國以往幹部人事制度存在的主要問題
1．幹部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“幹部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用幹部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷髮展，幹部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的幹部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理物件，根本無法進行有針對性的具體管理，只能採取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。
2．管理許可權過於集中：雖然幹部隊伍範圍很廣，但是管理許可權卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管幹部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對幹部實行集中統一的管理，由於權力的擴充套件是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在幹部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對幹部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。 3．管理方式陳舊單一：以往的幹部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有幹部都採用管理黨政幹部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類幹部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，併為組織部門所熟悉，但不利於按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由於工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利於幹部管理工作的開展。
4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在幹部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：
l 在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試製度。
l 在幹部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。
l 在幹部調配上， 只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪裡需要往哪搬。”
l 缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。
l 在幹部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度，
由於幹部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現出濃重的人治色彩。
5．缺乏監督機制：長期以來，由於法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使
監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現象的滋生。“一種權力一旦失去監督與約束,其發展就必然會走向腐化與墮落。” 這巳經成為政治上公認的定律。政府的公共權力應該是為公眾利益服務的，國家的幹部應該做好人民的勤務員。然而,如果缺少監督機制，這種服務就難以實施 ，這種主僕關係就必然顛倒，權力就會異化，腐敗就難以避免。
上述幹部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革幹部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。
二、中國公務員制度的誕生
隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的幹部人事制度，要敢於打破老的框框，健全乾部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導幹部職務的任期，作出適當的、明確的規定。並要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。
1982年、1983年，中央和地方國家機關先後進行了機構改革，並按照幹部“四化”的方針，調整了各級領導班子，建立了老幹部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在幹部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行
了一系列的改革探索。如一些部門在錄用幹部時採取了考試的辦法；一些基層單位還大膽採用了合同制的幹部聘任方式；一些機關實行了幹部崗位責任制，採用民主評議的方法來考核幹部；一些地區建立了幹部交流制度，試行了幹部迴避的若干規定。但是，所有這些改革都處於試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全域性的配合而難以真正發揮作用。幹部人事制度的改革是一項系統工程，任何區域性的問題都不是孤立存在的，頭疼醫頭，腳疼醫腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全域性出發，從具體問題的相互關係上來把握，進行綜合性的配套改革。
從世界範圍看，許多國家都有一個總的人事法規，而中國卻一直沒有，這很不利於人事管理的規範化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，後認為國家機關工作人員範圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，後又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。
1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標誌著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從**年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬迴避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國範圍內試行並取得了明顯的效果。 在此基礎上，1993年8月14日， 國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。
三、決策過程分析
中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”， 在不斷探索中積累經驗。這並非是有林德布羅姆的漸進模式可依，只是在實踐中形成了某種契合。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實驗、不斷反饋和調整的過程。漸進決策無疑具有很多的優點，它有利於避免因決策嚴重失誤所產生的永續性結果。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那麼發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和衝突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙，引起一些意想不到的後果，很不利於社會形勢的穩定。如果能夠把大步變為連續的小步，步幅雖小但頻率不慢，那麼上述的風險就會大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠也不會出現的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，因為它缺少驚人的壯舉，但它作為足智多謀的問題解決者在現實生活中?創笥杏夢渲亍?/p>
然而，漸進決策也並非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過於留戀，並受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。
中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落後的幹部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。儘管形勢的發展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，幹部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的，這裡需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特徵，具有舊有政策的諸多痕跡，並沒有突破固有的思維模式，而且推動速度過於緩慢。
四、中國國家公務員制度的特色
中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務於國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。
1．不搞“政治中立”。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。 建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供製度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。
2．堅持黨管幹部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的幹部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立於黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統。
3．不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由於我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。
4．堅持服務於民的宗旨。做人民公僕，為人民辦事，對人民負責， 受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受僱於政府，是政府的僱員，一切服從政府需要，為政府利益服務。
總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑑了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國幹部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來幹部人事制度改革的經驗和成果，並用法律的形式加以系統化和制度化。由於國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。
五、建立中國公務員制度的重要意義
西方文官制度的建立是以考任製為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關於建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現在確立了經過競爭性考試擇優錄用文官的原則，從而標誌著現代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。 在中國，關於毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯想到客觀環境與人才發現之間的關係。假設是一個鐵皮箱環境，保險櫃環境，再鋒厲的錐子也無濟於世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鑽才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。
我們過去的幹部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現的機會，而且該踢後衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。
隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高階公務員。儘管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現於技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利於人才脫穎而出的良性環境（囊狀環境）一定會
逐漸形成。
第三篇：中國公務員制度的分析
內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國幹部人事制度的重大改革。中國以往幹部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理許可權過於集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標誌國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”， 不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。
一、中國以往幹部人事制度存在的主要問題
1．幹部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“幹部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用幹部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷髮展，幹部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的幹部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理物件，根本無法進行有針對性的具體管理，只能採取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。
2．管理許可權過於集中：雖然幹部隊伍範圍很廣，但是管理許可權卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管幹部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對幹部實行集中統一的管理，由於權力的擴充套件是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在幹部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對幹部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。 3．管理方式陳舊單一：以往的幹部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有幹部都採用管理黨政幹部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類幹部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，併為組織部門所熟悉，但不利於按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由於工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利於幹部管理工作的開展。
4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在幹部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：
l 在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試製度。
l 在幹部使用上，缺少嚴格的任期規定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問題。
l 在幹部調配上， 只有計劃機制，沒有流動機制，強調“個人是塊磚，哪裡需要往哪搬。”
l 缺乏崗位責任制。職責不清，權力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問題普遍存在。
l 在幹部的考核、獎懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓等方面缺少明確的規章制度，
由於幹部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領導部門和領導者的主觀隨意性很大，表現出濃重的人治色彩。
5．缺乏監督機制：長期以來，由於法制觀念的淡薄，人治問題的存在，使
監督機制受到忽視。監督機關缺乏足夠的權力，監督工作顯得軟弱無力。查案辦案受到種種牽制，有時還要冒很大的個人風險，從而導致一些不良現象的滋生。“一種權力一旦失去監督與約束,其發展就必然會走向腐化與墮落。” 這巳經成為政治上公認的定律。政府的公共權力應該是為公眾利益服務的，國家的幹部應該做好人民的勤務員。然而,如果缺少監督機制，這種服務就難以實施 ，這種主僕關係就必然顛倒，權力就會異化，腐敗就難以避免。
上述幹部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴重影響了幹部人事管理工作的科學化、法制化和現代化程序，如果不加以改革，必然會成為社會經濟發展、國家政治體制改革的攔路虎和拌腳石。因此，改革幹部人事管理制度的問題就成為當時一項刻不容緩的任務。
二、中國公務員制度的誕生
隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的任務也提上了議事日程。根據形勢發展的需要，鄧小平同志發表了一系列重要講話，強調要改革不合時宜的幹部人事制度，要敢於打破老的框框，健全乾部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導幹部職務的任期，作出適當的、明確的規定。並要求認真調查研究，比較各國的經驗，集思廣益，提出切實可行的方案和措施。根據鄧小平同志的指示，從中央到地方，在人事制度改革方面，開始了積極的探索。
1982年、1983年，中央和地方國家機關先後進行了機構改革，並按照幹部“四化”的方針，調整了各級領導班子，建立了老幹部的離休、退休制度，開始逐漸廢除實際上長期存在的領導職務終身制。與此同時，許多地區和部門在幹部的錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。如一些部門在錄用幹部時採取了考試的辦法；一些基層單位還大膽採用了合同制的幹部聘任方式；一些機關實行了幹部崗位責任制，採用民主評議的方法來考核幹部；一些地區建立了幹部交流制度，試行了幹部迴避的若干規定。但是，所有這些改革都處於試驗性階段。從整體角度來看，一些單項制度的改革往往因為缺少全域性的配合而難以真正發揮作用。幹部人事制度的改革是一項系統工程，任何區域性的問題都不是孤立存在的，頭疼醫頭，腳疼醫腳的方式是不能從根本上解決問題的。所以，必須從全域性出發，從具體問題的相互關係上來把握，進行綜合性的配套改革。
從世界範圍看，許多國家都有一個總的人事法規，而中國卻一直沒有，這很不利於人事管理的規範化。為此，黨中央在1984年提出要制定《國家機關工作人員法》，後認為國家機關工作人員範圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》，後又進一步更名為《國家公務員暫行條例》。
1988年3月，為進一步加強政府人事工作，更好地推行公務員制度，中央決定成立國家人事部。人事部的成立標誌著國家公務員制度開始向實施階段過渡。人事部從**年起即開始組織公務員制度的試點工作，首先在國務院的六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行了部門性試點。1990年，又在哈爾濱市和深圳市進行了地區性的試點。在此期間，《國家公務員暫行條例》草案中的一些單項制度，如考試錄用制度、親屬迴避制度、人事考核制度、人員培訓制度等也在全國範圍內試行並取得了明顯的效果。 在此基礎上，1993年8月14日， 國務院總理李鵬正式簽署頒發了《國家公務員暫行條例》。至此，在黨中央和國務院的領導下，一個符合中國國情的、具有中國特色的社會主義國家的公務員制度誕生了。
三、決策過程分析
中國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，可謂“摸著石頭過河”， 在不斷探索中積累經驗。這並非是有林德布羅姆的漸進模式可依，只是在實踐中形成了某種契合。漸進的過程實際上就是一個不斷學習和實驗、不斷反饋和調整的過程。漸進決策無疑具有很多的優點，它有利於避免因決策嚴重失誤所產生的永續性結果。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那麼發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和衝突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙，引起一些意想不到的後果，很不利於社會形勢的穩定。如果能夠把大步變為連續的小步，步幅雖小但頻率不慢，那麼上述的風險就會大大地緩解。正象林德布羅姆自己所講的“政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中，不斷的‘蠶食’代替了可能永遠也不會出現的‘全盤解決’”?。按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，因為它缺少驚人的壯舉，但它作為足智多謀的問題解決者在現實生活中? 創笥杏夢渲亍?/p>
然而，漸進決策也並非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過於留戀，並受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。
中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落後的幹部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。儘管形勢的發展與當初的預期存在一定的距離，但總體來看，幹部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發揮的作用，漸進決策是成功的。當然，缺陷總是有的，這裡需要指出的是，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特徵，具有舊有政策的諸多痕跡，並沒有突破固有的思維模式，而且推動速度過於緩慢。
四、中國國家公務員制度的特色
中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質的不同。公務員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務於國家的根本社會制度。因此，中國的公務員制度與西方文官制度相比，有著質的區別，主要表現在以下幾個方面。
1．不搞“政治中立”。中國共產黨的基本路線是建立中國公務員制度的根本指導原則。 建立公務員制度的目的就是要為貫徹和執行黨的基本路線提供製度保證。所以，要求公務員必須始終與黨中央保持一致，堅決捍衛和執行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強調所謂“政治中立”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。
2．堅持黨管幹部。中國共產黨是領導各項事業的核心力量，公務員制度是黨的幹部制度的一個組成部分。在公務員的管理上，強調要堅持黨的組織領導，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領導人選的推薦權。而西方文官制度則強調文官管理必須獨立於黨派之外，“不受任何黨派干預”，“與黨派政治脫鉤”，是獨立的管理系統。
3．不搞“兩官分途”。我國公務員制度沒有“政務官”與“事務官”的劃分。這是由於我國是共產黨執政的國家，不搞多黨輪流執政，所以不存在政務官與事務官的截然分野。而西方文官制度則實行“兩官分途”，強調政務官的所謂政治化和事務官的所謂職業化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉任。
4．堅持服務於民的宗旨。做人民公僕，為人民辦事，對人民負責， 受人民監督，這是中國公務員最根本的行為準則。中國公務員沒有自己集團的特殊利益，也不存在任何形式的特權。而西方國家的文官則是一個獨立的利益集團，它受僱於政府，是政府的僱員，一切服從政府需要，為政府利益服務。
總而言之，中國國家公務員制度的建立為公務員管理提供了基本法律依據。它學習和借鑑了西方文官制度的一些積極內容，繼承和發揚了中國幹部人事管理工作的優良傳統，總結和吸收了中國共產黨十一屆三中全會以來幹部人事制度改革的經驗和成果，並用法律的形式加以系統化和制度化。由於國家公務員制度是公務員法規體系中的基礎性法規和總的章程，所以只能規定公務員管理中的一些基本原則和方法。在執行過程中，還應逐漸建立和完善與之相配套的制度體系。
五、建立中國公務員制度的重要意義
西方文官制度的建立是以考任製為基礎的，在公務員“進、管、出”三個環節上以“進”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優”的基本原則。無論是英國諾斯科特和杜威廉的《關於建立英國常任文官制度的報告》，還是美國的《彭德爾頓法》，其最重要的意義就表現在確立了經過競爭性考試擇優錄用文官的原則，從而標誌著現代文官制度在英美兩國的形成。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻同樣如是。 在中國，關於毛遂自薦的故事可謂家喻戶曉，但毛遂在自薦時所講的那句話卻不一定大家都知道。他當時說：“智士處世，如錐處囊中，其穎立見。”毛遂的這段話非常耐人尋味,不能不使我們聯想到客觀環境與人才發現之間的關係。假設是一個鐵皮箱環境，保險櫃環境，再鋒厲的錐子也無濟於世，其穎不單不會立見，還可能會永不相見。這種時候，看來只有電鑽才能派上用場，不是沒有辦法，只是難度太大。
我們過去的幹部任用方式極為單一，完全靠領導說了算，往往是黑箱操作，透明度很低。難怪老百姓創作了這樣一幅對聯，上聯是“說你行你就行不行也行”，下聯是“說你不行你就不行行也不行”，橫批是“不服不行”。在這種環境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位。這就好比踢足球，不僅好球員可能得不到上場表現(本文權屬文祕之音所有，更多文章請登陸www.網路檢視)的機會，而且該踢後衛的可能錯當了前鋒。從而造成人才的大量積壓與浪費，妨礙人力資源的有效開發。
隨著公務員制度的建立，考任制已在中國全面起步。老百姓對此無不拍手稱快。他們說：“卷子總比條子好，賽馬總比拍馬強。”的確，從“伯樂相馬”到“賽場比馬”確是一種質的進步。到目前為止，通過考試進入國家政府機關的各類人員已超過萬人。其中不僅有一般政府工作人員，而且還包括一些司局一級的政府高階公務員。儘管在公務員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應該清醒地看到，這些問題多表現於技術和操作層面，隨著執行經驗的不斷積累和公務員制度的整體完善，相信那種有利於人才脫穎而出的良性環境（囊狀環境）一定會逐漸形成。
第四篇：中國公務員考核制度現存問題分析
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中國公務員考核制度現存問題分析
作者：林金奕 徐曉丹
來源：《海峽科學》2014年第10期
[摘要] 該文從公務員考核工作的實際出發，結合社會現狀，提出了公務員考核工作中還存在著法律保障不健全、責任主體不明確、考核內容不具體、考核標準不詳細、考核方法不靈活、考核結果不明顯等方面的問題，筆者認為，理論經驗不足和實踐經驗缺乏是這些問題產生的具體原因。
[關鍵詞] 中國公務員 考核制度 存在問題 原因分析
自《中華人民共和國公務員法》頒佈施行以來, 全國各地積極探索公務員考核制度, 希望通過建立科學的獎懲機制, 提高公務員的工作效能。目前，隨著與公務員考核制度相關的輔助條例的相繼出臺，我國公務員考核工作已取得了可喜的成果，但我們不能不看到，由於種種因素的制約，考核過程中也暴露出許多問題，特別是在實際操作過程中出現了一些明顯的誤區，需要我們認真對待。
1 中國公務員考核制度現存的問題
公務員考核的目的是選拔人才、懲戒官員，建立公務員隊伍和諧、進取的良好秩序，這一觀念在公務員考核中一直未能得到準確的把握。雖然《公務員法》是針對以前公務員考核制度中存在的一些問題進行了一定的修改，使考核制度更加規範化、法制化，但這並不能說明中國公務員考核制度存在的問題就全部迎刃而解了。縱觀現行的公務員考核制度，其存在問題主要有：
1.1 法律規範不健全
中國公務員考核制度推行了十多年，雖然在出臺相關法律法規方面積累了一些寶貴的經驗，但考核制度不完善，考核體系不健全仍是現存的主要問題之一。從世界範圍來看，日本是公務員法規最齊全的國家，其公務員制度中的每一項內容都有相應的法律法規，與之相比，中國的《公務員法》中關於考核的規定顯得過於概括，略顯單薄。例如：我國頒佈的《公務員考核規定（試行）》①，雖然對考核結果的評定和使用作了較為細緻的要求，但對考核的內容以及管理與監督還是缺乏細緻深入的規定。中國是有著幾千年忠、孝、禮、義文化的國家，重情理輕法制的社會環境更需要健全的考核機制來加以約束和保障。在考核過程中，若遇到被考核物件與考核物件之間存在著“沾親帶故”的關係，往往就會出現包庇行為，考核者很容易鑽法律的空子做“好人”而不受法律約束。
1.2 責任主體不明確
在生活中經常可見由於缺乏明確的責任分工，導致責任主體難以認定的現象，因此，社會上普遍實行責任承包，如車間中的簽名制，企業中的承包制。公務員考核中也遇到了同樣的問題。《國家公務員考核暫行規定》②第十八條規定：“各部門的部門負責人、主管領導人員、考核委員會或考核小組成員，必須嚴格按規定要求，實事求是地進行考核。對在考核過程中有徇私舞弊、打擊報復、弄虛作假行為的，必須嚴肅處理。”而在《公務員法》中卻沒有對責任主體的責任做出具體明確的規定。公務員考核制度缺乏對考核環節中的責任規定、獎懲規定，存在“有考核，無責任”的現象。有的考核人員憑藉個人好惡反映情況，故意誇大、縮小、隱瞞、歪曲事實真相，或洩露有關考核情況，或接受考核物件的宴請和禮金等饋贈，導致考核結果失真失實。由於相應的監督制約機制和責任追究制度沒有從根本上建立起來，使得違法違紀行為的考核人員沒有得到有效的監督和懲治，使國家公務員考核工作沒有真正發揮作用。
1.3 考核內容不具體
在《公務員法》中明確指出公務員考核的內容是“德、能、勤、績、廉”五個方面，但這五個概括了個人品質、能力、業績的詞具有較大的“彈性”空間，為操作和執行帶來了不便，例如：道德品質和廉潔作風的考核存在著主觀的因素，片面的考核缺乏準確性，即被考核者在大是大非面前只要不犯原則性錯誤就是好同志，這讓一些陽奉陰違、心懷不軌的人同樣能矇混過關；職業能力和出勤率的考核與所在的部門、崗位、職務等有關，不能以相同的標準進行衡量；工作業績的考核涉及到個人的名利和全域性的利益，不能一味地追求政績的多少，還應考慮到政績的時效性……
1.4 考核標準不詳細
公務員考核的標準是衡量公務員表現的重要依據和具體要求。這一點是相對於考核內容而言的，由於考核內容不夠具體，使得考核標準過於籠統。用同樣的標準來衡量不同崗位、不同職務、不同部門的公務員，難免造成武斷和偏頗，並使考核結果受主觀因素的影響，失去考核的公平性、公正性。舉例而言，在相同的部門內，對普通科員的考核，只要其能在領導的指導下完成其所應承擔的崗位職責，具備勝任該崗位的能力，即可視為稱職；對高層領導而言，在考核中要取得稱職，則應有更高的要求，如政治敏銳性、巨集觀調控能力、組織管理能力、決策能力以及其威信等。在不同的部門中，則有著工作量的多少、工作難度的大小之分，若不能公平公正的進行衡量，有可能導致公務員的不滿情緒，影響工作的順利開展。
1.5 考核方法不靈活
我國目前使用的公務員考核方法是以平時考核和年度考核為主，結合任職前考核等其它考核方法一同進行。但從考核的實際情況上看，在公務員考核的過程中，還是出現了操作上的問題：
（1）忽略平時考核。雖然《公務員法》中有規定，年度考核以平時考核為基礎，但平時考核要求的是對公務員每天的工作情況加以記錄，不難發現，平時考核具有進行時間長，內容
繁瑣的特點，而且獎懲、福利等均不與平時考核直接掛鉤，因此，平時考核形同虛設，甚至根本沒有進行。
（2）忽視定量考核。《公務員法》中對考核結果的劃分較為籠統，使得各單位部門要花費大量的精力去制定適合該單位部門的考核指標和方法，因此，多數單位部門選擇了簡單了事。以巨集觀抽象的考核要求來取代體現不同崗位特色的定量考核指標，不僅能減少制定指標時花費的人力物力，還能減少考核過程中遇到的麻煩。以模糊的概念代替說服力強的量化依據，雖然能使考核結果令眾人滿意，但卻使考核失去了其真實的意義。
（3）動態考核少。我國公務員考核的方法多數是找本人談話、向上下級瞭解情況、查閱相關檔案資料等。這些方法是在硬體上下功夫，是在對過去的固定資料進行審查，而不是在對隨時變化的人進行考核。只有加入實地的跟蹤考察，加入對被考察人生活圈、社交圈的考察，才能保證考核的全面、有效。
1.6 考核結果不明顯
公務員考核的結果是整個考核過程的重點。考核結果若不能體現獎優懲劣，就會直接影響到公務員本身對考核的重視程度。我國公務員考核的結果在不斷改進和完善後，還存在著以下幾方面的不足：
（1）考核等次過於籠統、簡單。較《國家公務員考核暫行規定》，《公務員法》增加了一個基本稱職檔次，但並沒有規定不稱職和基本稱職的人數比例，因此在實踐中，被評為“基本稱職”或“不稱職”的人數極少，絕大多數集中在“稱職”這一等級上，這同樣解決不了中間檔過大的問題，而且部分工作業績不錯的人才和部分工作業績欠佳的渾水摸魚者都被放在了“稱職”的等級，不同的表現同樣的結果直接影響了考核的實效。
（2）考核結果作用不夠明顯。公務員的激勵機制是通過考核結果，對公務員進行獎懲、升降以激發其行為的機制。但在考核過程中，由於情面問題，對不稱職者多數使用口頭警告，而不是在考核結果中給與“不稱職”的評價，這就避免其受到懲罰。對於表現優秀的人獎勵又往往太輕，起不到激勵作用。特別是“優秀”的評定與晉升有關，人人關注，又人人怕傷和氣，評優時乾脆採用輪流坐莊、論資排輩或是抓鬮的形式來決定“優秀”的人選。這樣一來，差的不被淘汰，好的不能脫穎，最後，就出現了“幹多幹少一個樣，幹好幹壞一個樣，你好我好大家好”的“融洽”場面，因此，考核的激勵和導向作用也就蕩然無存了。
2 中國公務員考核制度存在不足的原因分析
考核制度的建立，需要以理論經驗和實踐經驗為基礎。筆者認為，中國公務員考核制度產生以上不足的主要原因有以下兩方面：
2.1 理論經驗不足
人力資本理論與人密不可分。目前中國國家機關人員流動頻繁，存在著人才流失的隱憂，其中一個重要原因就是缺乏對現代人力資本理論的研究和應用，沒有把公務員看作是“人力資本”，缺乏指導人事管理的內在動力和先進觀念。從1996年到2014年底，全國共有3萬餘名公務員辭職，8年間1.25%的流動率讓人不無憂慮。國家行政學院的楊偉東明確表示，“行政機關與公司不同，不是以追求利益最大化為目的，所以不是所有組織都採取像競技體育一樣的優勝劣汰機制。”他認為，“什麼人能當公務員應該有個基準，只要能力、素質、政績達標，就應該被視為合格。即便排名末位也不能淘汰。作為國家管理機構，公務員隊伍整體上仍要保持穩定。”北京市人事局公務員管理處的蔣處長表示，評價標準應該是量化體系，不達標的即便不是排名末位，也應該淘汰③。兩位領導所闡述的觀點，正符合了人力資本理論的特點——只有承認人力資本的產權要求、報酬要求等經濟特性，客觀地評估其價值，並通過人力資本的價格反映其稀缺程度、異質性和能力強弱、貢獻大小，才能夠留住人才，並促使其發揮應有的作用。
從行政機關的管理形式看，主管當局與公務員之間類似於委託—代理關係。目前推行的公務員考核制度，對克盡職守的公務員進行獎勵，對不盡職的公務員進行懲戒，就是這種隱性的“敬業激勵合約”的具體體現。然而，中國公務員考核結果的不明顯，影響了這種“敬業激勵合約”的有效運用，同時使人們對公務員這個崗位有了錯誤地認識，都以為“公務員”是鐵飯碗，在單位裡沒了鬥志，學會了混日子。
不能很好地借鑑政府再造理論，是公務員考核制度效果不明顯的另一個關鍵因素。政府再造論又稱企業家政府理論，主張要把公務員的工作績效放在重要位置；績效的考核要講究成本、質量、效益和群眾滿意度；在考核時，要充分聽取行政行為相對人的意見。工作績效是評定一個公務員能力的重點，忽略或模糊了績效的考核，就使得公務員考核制脫離群眾、脫離實效。公務員是人民的公僕，其工作績效不能僅僅停留在片面的業績考核，還應該包括被服務物件的意見。忽視了工作績效考核的任何一方面都會影響到群眾對行政機關的態度，都會影響到行政機關為人民服務的宗旨。
2.2 實踐經驗缺乏
（1）法律因素。資訊經濟理論順應著資訊時代的發展，它將與公務員考核制度相結合，即主張公務員考核要注意考核成本和效應分析；考核制度設計應強調簡潔、實用；考核制度必須保證資訊的暢通和反饋的及時。《公務員法》是中國公務員管理的基本法，它提升了國家公務員制度的權威，比較巨集觀、比較概括地把紛繁複雜、包羅永珍的公務員管理體制羅列出來。但相對於千頭萬緒的工作，僅靠一部法律是難以真正落實的。
隨著社會的不斷髮展和行政工作的不斷改革，各個地區、各個部門都在“個性化”發展著，因此，原有的地方性法律法規和部門規章已不能全面適應公務員考核制度的需要。權變理論也稱情景理論，它認為所謂有效的方法取決於其對實踐的適應性和與環境的相符性，即指出了公務員考核方案的制定應該在相關檔案法規的指導下，因地制宜的制定，才能達到預期的目的。
在這種多數法律法規尚未出臺，已出臺的法律法規不夠具體、全面的情況下，中國的公務員考核也就帶上了濃厚的人為色彩。
（2）人為因素。如果說法律因素是影響公務員考核的客觀因素，那人為因素無疑就是主觀問題了。“人治”的缺陷就在於它受到了思想和行為的約束，使得主觀偏見和喜好成為考核的最大障礙。
首先是思想因素的制約。中國是一個歷史悠久的文明古國，幾千年來都講求傳統美德，因此，從古代遺留至今的官本位思想、中庸思想和庸俗的人際關係都成為了制約公務員考核制度發展的關鍵因素。古人十年寒窗苦讀為的是能取得功名換來後世榮華富貴，現在的公務員等同於古代的官員，因此，爭面子、保地位，再加上金錢和權力的誘惑，考核工作的真實性就被掩蓋了。人際關係成了“為官之道”，攀親帶故之風使得公務員考核的嚴肅性和準確性有所下降。其次是行為因素的阻礙。除了根深蒂固的思想影響以外，個人行為和作風的差異也阻礙著公務員考核制度的程序。例如：考核人員的能力、素質不夠全面，對被考核物件的職責、業務等不熟悉，就不能科學準確地評判其才能和業績；先擬定提拔物件再進行考核，無疑是為被考核者完善應有的手續，這樣考核者就無從獲得真實有效的考核資料；“買官賣官”的行為早在封建主義時期就出現了，當今社會雖不會如此腐敗，但“臨時抱佛腳”的現象還是經常發生，被考核者的精力放在拉關係上而不是工作上……
（3）環境因素。社會環境和工作環境是影響公務員考核制度的兩大因素。具體來說，社會中存在的不良風氣、觀念都會影響到公務員的作風。凡事都為自己著想的偏私作風、膽小怕事的從眾心理和畏怯表現、爭名奪利的表現心理和妒忌心理都是在社會這個大環境下慢慢滋長出來的。工作中，由於搞形式、走過場設定出的考核條例和輪流坐莊搞平衡的“老好人”心理，使得公務員思想上根本不重視公務員考核制度的存在，更不會在乎其過程。在這樣大環境的影響下，輕則影響公務員考核的真實性，重則將公務員考核變為損人利己的武器，完全扭曲了公務員考核的意義。
公務員考核制度關係到公務員的職務升降、工資福利、獎懲、培訓等，對公務員有著極大的激勵作用，可以說是牽一髮而動全身。因此，深入研究中國公務員考核制度的不足，剖析其產生原因，對改革、整頓中國公務員考核制度將會起到關鍵性的作用。
註釋
①《公務員考核規定（試行）》於2014年1月實施。
②《國家公務員考核暫行規定》釋出於1994年3月8日，廢止於2014年1月。
③人力資源報 /公務員（10）版，公務員辭退率引發社會熱議
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第五篇：論全球化背景下中國公務員制度的創新路徑分析
論全球化背景下中國公務員制度的創新路徑分析
摘要：隨著新的全球經濟，政治環境的發展要求的變化。各國政府展開了一股行政體制改革
的浪潮。本文結合各國公務員的制度改革並從我國現階段公務員制度的現狀，淺析在全球化如何建設和完善我國的公務員制度
關鍵詞：全球化公務員制度改革
隨著全球化程序的加速，我們不難看出西方的官僚之體制以力不從心。他們相機開展了“新
公共管理”的政府改革。而我國的公務員體制也在全球化的程序中暴露出了許多問題。 公務員制度，亦所說的文官制度，指對政府公務員的考試，錄用，考核，獎懲，待遇，培訓，
晉升，調動，只能，退休，保障以及分類管理等系統規定的規章制度和體制。
一西方官僚制度和西方公務員制度改革簡述
西方官僚制度特徵
（一）結構方面特徵
1專門化。即各司其職，只能和職位科學分工分層，責任內容明確。
2等級制，行政部門為金字塔式等級結構，夏季必須服從上級的嚴格監督控制
3專門化和職業化。通過公開考試合格後加以任用，其權利受明確法律保護，非法定事
由不得被行政機關免職，為永久性職業。
（二）管理方面特徵。
1.規則化。規則體系詳盡，工作嚴格按章辦事。成員間的職責，許可權，相互間的關係，活動方式都做了具體的規定和約束。
2.非人格化。它以法律法規喂基礎，無私秩序，公私分開，公事公辦，一視同仁，不得攙雜個人情感。
3.紀律性。行政人員的紀律懲戒，落實嚴格制度。
(三)組織文化方面特徵。
官僚制組織強調的是一種“理性精神”，排除感情、情緒等各種非理性因素的影響，使管理變得可預期、可精確計算和可控制。
官僚制度力不從心的表現：
1.官僚制組織的功能失調。（1）官僚制強調權力的集中統一、層級節制，這勢必會造成政府人員規模不斷膨脹浪費人才。其固定分工按章辦事和等級服從會導致下屬部主動工作，日趨喪失活力和創造力，導致跟不上社會的節奏。
2.應變能力差。官僚制組織習慣於例行公事，模式固定，墨守成規，應變能力差，處理事務能力下降。
3.損害民主政治的基本價值。官僚制的擴張必然導致政府機構的膨脹和盛行，它的擴張實際上意味著人們私人領域的不斷縮小，個人的權利與自由受限。
新公共管理運動的改革：
(一)調整結構，壓縮層級，精簡公務員。主要措施有：1.分權。成立了專門決策的主管部門，管理權轉移到下級部門，使下級部門成為純粹的執行機構。2.授權。讓低層員工和公民更多地參與決策。3.彈性化。根據形勢的需要，不斷撤銷現有組織，建立“虛擬組織”，任務完成後，組織自行解散。
二)改革人事管理方式，增強制度的靈活性。主要措施有：1.解除規制。在職位分類上實行品位分類和職位分類優勢互補，使分類更具彈性和靈活性。化的績效工資制。2.推行合同僱傭制和臨時聘用制。3.以人為本。改變過去以事為中心的傳統管理模式，推行人力資源管理，將人力資源的使用與開發有機結合起來，以激發公務員的潛能，提高
其績效。
(三)重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，即像商業中的以追求顧客滿意為組織目標
西方各國公務員制度改革取得了比較大的成效，政府績效得到了較為明顯的提升。雖然改革中問題依然存在，但它也充分反映了新的進入全球化和資訊化時代對政府管理的新要求，一樣的需要探索，尋求更好更高效的體制。
二我國公務員制度現狀：官僚化不足
我國在20世紀80年代中期確立了以官僚製為基礎的公務員制度作為政府人事管理制度改革的目標，並於1993年10月1日起正式施行。接受了除“兩官分離、政治中立”以外官僚制的所有理念和方法。經過10多年的運作，我國公務員制度取得了較大的成效，但由於社會生態環境的制約，公務員制度運作中也暴露出了許多問題。 中國公務員制度“官僚化不足”主要表現在：
(一)結構的非理性。1.權力過分集中。。個別行政組織被長官的意志所左右，機構的設定、人員的任用完全取決於領導的任意專斷。在這種情況下，下級對上級的服從不是服從於法律權力、職位權力，而是服從於人格權力。2.由於黨政關係尚未根本理順，政治侵奪行政，使行政機關難以自主發展其自身的合理結構和管理能力。3.由此也造成了職能分化和分工不明晰，結構和功能交叉重疊。
（二)管理的非理性。1.法治化嚴重不足。導致“無法可依、無章可循”的同時，又存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”的嚴重現象。。2.制度本身的不完善，規範化、科學化程度不高。公務員範圍的界定既不科學，也不合理。國家公務員僅限於各級國家行政機關中除工勤以外的工作人員。但對於黨的機關、權力機關、司法機關、檢察機關的工作人員卻又規定“參照”公務員制度進行管理。因此不可避免地會重犯過去那種“不同型別幹部、同一模式管理”的毛病。
三、應對全球化我國政府管理改革的對策思考
1.轉變管理理念,確立“執政為民”的服務行政理念。民主是現代政治社會的基石,政府的一切公共行政行為,都必須符合和有利於公民的意志、利益和需求,都必須對公民承擔責任。從根本上講,人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應是判斷公共管理是否成功、是否有效的唯一標準。借鑑其他國家在處理政府與社會關係方面的成功經驗,要對政府與社會的關係進行重新定位,尋找出政府與市場、政府與社會的合理界限,確立“執政為民”的服務行政理念,實現政府服務以社會公眾為導向,並不斷增強對社會公眾需求的迴應力。在社會主義市場經濟條件下,政府更應該從人民群眾的利益和需求出發,樹立公僕意識和服務意識。這不僅是現代社會民主政治發展的客觀要求,更是由我國的社會主義性質和黨的“全心全意為人民服務”根本宗旨決定的。
2.轉變管理職能,實現由全能型、管制型政府向服務型、治理型政府轉變。在市場經濟條件下,政府作為行政主體,必須樹立起“適度管理”的意識。政府對社會的管理,只能遵循社會發展的內在規律,進行必要的引導和調控;只能去管那些政府必須管並且能夠管好的事務,推行指導性行政。為了適應社會主義市場經濟發展的要求,根據我國建立“行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制的總目標,必須將政府職能轉變到巨集觀調控、市場監管、社會管理、公共服務方面上來。為了實現這一轉變,政府職能要從生產經營、市場競爭和社會可以自主管理的領域有序“退出”,充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。同時,在個人或企業無力或不能有效提供的公共產品領域,尤其是核心公共產品領域,例如教育領域的義務教育、科學領域的基礎科學、社會領域的社會救濟等,政府要充分發揮其應有的作用,真正起到彌補市場失靈的作用。
3.轉變管理方式,摒棄傳統落後的管理方式,實行新的管理方式。一是一改過去政府不講
成本,決策缺乏民主化和科學化,浪費嚴重的現象,通過建立公共服務取向的政府業績考核系統,實現由過去的強調投入和預算轉為關注產出。二是放寬規制,實現從官僚化的程式型管理向刺激主動型管理的轉變,充分調動一般工作人員的積極性、主動性和創新性。三是適度分權,將社會服務和管理的權力下放到基層、社群和中介組織,建立健全政府負責、社會協調、公眾參與的公共管理新格局。
4.在管理過程中實現由人治向現代法治的轉變。長時期以來,由於我國法制建設滯後和國人法治觀念淡薄,有法不依、執法不嚴、違法不究、執法不公的現象在一些地區和部門依然存在。特別是一些行政部門和壟斷性行業,在利益的驅使下,利用職權或行業壟斷地位助長權力進入市場和權力商品化,從而產生了以尋租為典型特徵的權錢交易。這不僅嚴重干擾了市場經濟的正常執行,而且也不利於政府自身的發展與完善。因此,在繼續加強立法建設的同時,推進依法行政,切實保障各項公共事務都能依法進行,營造出依法治國的高度權威,就成為新時期深化我國公共行政管理改革、進行新公共管理改革的關鍵。
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