結合電子政務行政審批的城鎮地籍資料變更機制研究
摘要：2006年長沙市主城區的城鎮地籍資料庫正式建成，2007年基於電子政務行政審批的長沙市城鎮地籍變更開始實施。半年多來，長沙市城鎮地籍日常變更以行政審批為依據，結合電子政務辦卷流程，將變更實現在辦卷的各個環節，建立了地籍調查庫和土地登記庫，並真正實現了圖文一體化和城鄉一體化。
一、前言
長沙市國土資源局從2004年開始對長沙市主城區198平方公里的城鎮地籍開展調查，到2006年年底資料庫全部建成；電子政務辦公系統已穩定執行2年，與電子政務辦公系統整合的業務處理系統（城鎮地籍管理資訊系統）也於2007年年初開始正式試執行；同時隨著長沙市城市建設的不斷加快，土地的深度開發和利用，各種形式的變更、出讓、出租等越來越頻繁，城市土地、房屋權屬和地面建築設施變化非常大。根據土地管理的需要，每當現狀發生變化時，必須將最新資訊採集到地籍資料庫中，形成最新的現勢庫，同時為便於解決糾紛，所有變更前的地籍資訊要作為歷史資料按照一定的格式予以保留，以便將來能夠進行資料的歷史回溯，在系統中直接顯示查詢有歷史記錄以來的任意時間的現狀。因此，必須建立切實有效的城鎮地籍變更機制，及時變更地籍資料庫，保證資料庫的現勢性、完整性，以便充分發揮地籍資料庫的社會效益和經濟效益。
二、城鎮地籍變更技術平臺
長沙市城鎮地籍變更，以電子政務系統和城鎮地籍管理系統為平臺，結合C/S和B/S技術方式，有效整合地籍業務管理與辦公自動化流程，通過業務和資料驅動，將圖形、屬性、文件資料和操作有機地融合在一起，實現了OA、MIS、GIS一體化管理辦公。在B/S端，採用ARCIMS技術在電子政務系統裡釋出空間資料，辦卷人員可以實時定位到與案卷關聯的宗地，瀏覽圖形並查詢相關屬性，然後對資料進行行政稽核（見圖1）；在C/S端，以ARCGIS為平臺搭建城鎮地籍業務系統，資料處理人員在此查找出待辦的案卷，並對與之有關的宗地進行變更處理，記錄變更臺帳（見圖2）。
採用世界公認最優秀、市場佔有率最高的大型網路資料庫ORACLE進行資料管理。它支援不斷增長的負載需求，能夠提供在執行GIS海量資料所必需的可靠性、可擴充套件性、安全性和易用性。充分保護、合理儲存系統資料，使使用者可以高效率的獲取資訊。通過空間資料庫引擎（SDE）訪問GIS資料，以一種連續的、無縫的資料庫管理大型地理要素，提供了對空間、非空間資料進行高效率操作的資料庫服務。
（圖1）B/S端地圖瀏覽
（圖2）C/S端地籍變更操作
三、城鎮地籍變更內容
以地籍變更調查為依據，通過行政審批過程進行。城鎮地籍資料變更內容包括：
屬性變更：包括權利人屬性（更名、更址）、土地客觀屬性變更（權屬、土地用途、四至、使用權型別、土地使用權面積、出讓條件等）。
圖形變更：地籍要素(行政界線、地類界線、界址線、界址點、宗地、塊地、規劃路幅等)和地形要素(控制點、房屋、獨立地物、綠化、道路、水系、圍牆、管線、高程點、等髙線等)。
四、城鎮地籍變更步驟
長沙市城鎮地籍變更採取日常地籍變更為主，定期變更為輔，日常地籍變更通過日常行政辦公、辦捲來實現，變更步驟穿插在電子政務流程的各個環節。長沙市國土局根據自身業務的特點制定了地籍資料庫日常變更實施方案，對變更的步驟、內容都做了詳細規定。
一般程式是：申請→收件→地籍調查→權屬稽核→審批→繕證→資料處理→歸檔。
根據不同業務的特點制定不同的流程：涉及外業測繪的業務流程分為諮詢調查階段和申請受理階段（如土地確權登記）；如果不需重新測量的業務則直接進入申請受理階段（如個人住宅登記）。
（圖3） 諮詢調查階段流程圖
（一）諮詢調查階段
諮詢調查階段主要是完成地籍調查。測繪院在接到測繪任務後，專案負責人外業測業、內業處理後，經質檢室人員生成臨時圖層，並把相應的測繪成果表、勘測定界成果表匯入電子表格，區分局或地籍處工作人員稽核後，隨業務卷宗進入申請受理階段（見圖3）。
（二）申請受理階段
（圖4）申請受理階段流程圖(修改)
案卷在第二次進窗進入申請受理後，則轉入正式行政審批辦卷。
1.申請：土地權利人或土地權利變動當事人提出申請，並按照業務辦理指南提供必要的檔案資料，填寫《土地登記申請書》。總視窗審查人員對申請的內容和提供的檔案資料進行審查。
2.收件：總視窗受理人員按照一卷一宗的原則辦理土地登記申請業務，並根據不同的業務型別將資料收集齊全，移交掃描處理。掃描人員將有關的資料進行掃描，作為電子檔案。案卷關聯人員關聯案卷與地籍資料庫圖層，如果涉及諮詢調查或有測量任務的登記，則關聯臨時庫，否則關聯現狀庫，並建立關聯登記臺帳。
3. 權屬稽核：總視窗受理的案卷，進入正式的行政審批過程。土地登記機關對申請人提交的證明檔案資料和地籍調查成果進行稽核，填寫土地登記審批表。土地登記審批表第一頁的基本情況可以由系統根據受理簽報表和地籍調查表自動繼承。土地登記審批表是更新地籍調查庫和製作土地登記卡的依據，因此地籍處工作人員在接收到地籍調查人員移交的土地登記申請資料和地籍調查成果資料後，嚴格按照權屬稽核的內容，在土地登記審批表裡填寫權源證明檔案和稽核意見。
4.繕證：案卷流轉到制卡制證環節時，工作人員參照臨時庫完成現狀庫的及時變更，根據土地登記審批表更新地籍調查庫，列印宗地圖等。繕證環節也是註冊環節，制卡制證人員根據現狀庫列印土地證、土地登記審批表，建立土地登記卡，生成圖形變更登記臺帳。全部工作有專門的質檢人員負責稽核、監督。
5.資料處理：對正在辦理的業務按土地登記理論的業務分類要求進行歸類；個別特殊業務的資料處理入庫，如根據個人住宅土地登記資料更新分戶登記資料，建設用地業務涉及農用地轉用的，從城鎮地籍系統裡匯出資料，並同案卷材料一起移交測繪院，完成土地利用現狀庫的變更；檔案資料的補充掃描等。所有工作在資料處理辦公室內部自迴圈，質檢人員進行把關檢查，所有工作建立相應臺賬，以備核實。
6.歸檔：資料處理完後的案卷移交給檔案室進行歸檔，工作人員將所有的原始材料整理、裝訂。並根據土地登記審批表裡的地籍號，按照一卷一宗的原則，將裝訂後的案卷歸檔到每個區的特定街坊，建立案卷總編號→宗地號→檔案號一一對應的臺帳。
五、總結
長沙市國土局以城鎮地籍資料庫為基礎，以電子政務應用系統和城鎮地籍業務系統為平臺，搭建起圖文一體化的長沙市國土資源管理資訊系統，並根據自身業務的特點，制定了適合本局需求的城鎮地籍變更機制。B/S和C/S採用共同的後臺空間資料（城鎮地籍資料、土地利用現狀資料），B/S端利用ARCIMS釋出空間資料，供辦卷人員實時瀏覽、參考。如果發現入庫的資料有錯，則可以及時地將意見返回測繪院，讓負責人更改或重新調查。同時在C/S端，採用ARCGIS搭建起城鎮地籍業務系統，行政審批的意見以電子表格的形式繼承下來，資料處理人員參考審批意見進行圖形變更，並自動更新地籍調查庫裡的屬性資料。結合電子政務行政審批的城鎮地籍變更機制，以宗地為單元，建立起完整的地籍調查庫和土地登記資訊庫，並且通過宗地和案卷關聯，每個宗地還綁定了它從產生到滅失的所有原始材料的掃描件和辦卷生成的電子表格。
結合電子政務行政審批的城鎮地籍變更機制試執行，促進了圖文一體化的國土資源管理系統的改進，系統越來越貼近業務，方便使用者操作。今後還應繼續根據業務需求向著資料標準化，程式規範化、更新制度化、平臺網路化、系統整合化、服務社會化的方向改進和發展。