新公共管理和新公共服務之爭 篇一
20世紀80年代以後，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如“管理主義”、‘‘以市場為基礎的公共管理”、“企業型政府”、“後官僚制典範”等，儘管名稱各異，但基本上卻描述着相同的現象，即對以官僚製為基礎的傳統行政模式的批判，主張用私營部門的管理思想、方法和技術來改造公共部門，強調市場取向等。學者們把這一理論和實踐的形態統稱為“新公共管理”。至於新公共管理的內涵，依據0ECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，包括以下幾個方面：（1)企業管理技術的採用；（2)服務及顧客導向的強化；（3)公共行政體系內的市場機制及競爭功能的引入。學者胡德認為新公共管理的特質為：（1)在公共部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；（2)目標必須明確，績效必須能夠加以測量；（3)特別強調產出控制，重視實際的成果甚於重視程序；（4)走向分解的轉變；（5)轉變為更大的競爭性；（6)重視私人部門形態的管理行為；(7)資源運用上的剋制與節約。
作為一種試圖超越傳統公共行政理論的現代公共行政理論，新公共管理因其在一定程度上反映了公共行政發展的規律和趨勢，而對於西方國家的行政改革起到了重要的推動和指導作用，特別是作為其思想精髓的企業家政府理論一問世，便在美國等西方世界產生了重大影響。但其對管理主義的過度迷信，也是一種“致命的自負”，致使其在風靡歐美等西方國家之時就遭到了來自多方面的質疑乃至尖鋭的批評。新公共服務理論正是美國著名學者登哈特基於對新公共管理的反思，特別是針對企業家政府理論缺陷的批判，提出的一種新的公共行政理論。具體來説，新公共服務理論的基本理念包括：
（1)政府的職能是服務，而不是掌舵。（2)公共利益是目標而非副產品。（3)在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性。（4)為公民服務，而不是為顧客服務。（5)責任並不簡單。(6)重視人，而不只是重視生產率。（7)公民權和公共服務比企業家精神更重要。新公共服務對新公共管理的批評主要集中在以下幾個方面：
（1)人性認識的偏頗。新公共管理以經濟人的自利性為出發點進行公共部門的制度設計，這是其與民主社會核心價值衝突的“癥結所在”。很顯然，一個受自利動機驅動的組織顯然無法對公共利益傾注太多的關注。正如萊芮*D?泰瑞所指出的：“既然公共選擇和組織經濟學傾向於方法論上的個人主義，既然個人利益是其核心理念，那麼任何關於‘公共利益’的概念都變得毫無意義”。登哈特用盲人摸象的故事説明了這一點，他指出，如果參與者只是追逐自我利益，他們看到的始終是各自的利益，而不能發現共同的公共利益，並齊心協力地達成共同利益。（2)片面強調工具理性。新公共管理認為，政府施政的基本價值在於“HE”：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性。然而公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。登哈特認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切。也就是説在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，只是斤斤計較地減少行政成本，從而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的“道德系絡”。（3)視公民為顧客的不當隱喻。新公共管理堅持以“顧客導向”、“顧客滿意”為宗旨，將公民降格為被動的服務者和消費者（顧客），也就忽視了當代公共行政的基礎一公眾參與。正是這種不當的顧客隱喻阻塞了公民進入公共管理領域的途徑，使“公民相對於國家的個人權利和法律地位無形中被降低了”。鑑於此，新公共服務理論指出公民應具有多重角色，他是公共服務的接受者、參與者和監督者，亦是納税等義務的承擔者，行政官員應當把公民當作公民來看待，而不只是把他們看作投票人、委託人或顧客。（4）企業家政府理論。企業家政府理論是新公共管理的精髓，奧斯本認為企業家式的政府能“運用智謀以新的途徑使生產力與效果最大化”。但是新公共服務認為，在這種足智多謀之外，企業家精神還暗含了其他的意義：首先，企業家精神意味着每個政府代理人應該以自己或代理機構的利益為基礎來行動；其次，在企業家精神注重創新和改革的背後，是習慣於冒險、不願意遵守制度和受到約束，甚至對員工橫行霸道。
新公共管理與新公共服務爭論的實質 篇二
縱觀這一百多年的發展歷程，可以發現在公共行政思想史上歷來存在着管理主義和憲政主義兩種傾向，公共行政改革的鐘擺一直在兩者之間擺動，這在美國表現的尤為突出。新近新公共管理與新公共服務的爭論也沒逃出這一窠臼，其實質仍然是管理主義與憲政主義之爭。
管理主義以效率為中心，技術至上，以威爾遜、韋伯，中經西蒙到今天的奧斯本為代表，而憲政主義則關注社會平等、民主和迴應性，以傑斐遜，中經弗雷德裏克森到今天的登哈特為代表。1887年威爾遜在《行政學研究》一文中提出了政治與行政二分原則，認為政治關注的是民主，行政關注的是效率。從此，效率成為公共行政的首要目標和指導原則。如懷特提出：公共行政的目標是最有效地利用由政府官員和僱員處置的資源。古利克認為行政科學中最高的善就是效率，公共行政的管理主義傳統得以確立。憲政主義則源於美國建國之初漢密爾頓和傑斐遜圍繞聯邦憲法所展開的激烈爭論，傑斐遜的有限政府、分權政府和人民主權理念無疑是憲政主義公共行政的重要思想淵源。
傳統管理主義總是試圖通過科學化、技術化的管理來實現政府的目標，效率中心、技術至上、價值中立是其核心內容。但其總是試圖通過管理技術來解決所有社會性問題，把行政人員視為不受政治影響，完全沒有感情和慾望，只有工具理性而從屬於行政職位的“冷血動物”。由此，傳統管理主義遭到一些學者的質疑和批評。20世紀50至70年代以弗雷德裏克森為代表的新公共行政學派就對“效率至上”的觀念進行了反思和批判，認為公共行政最重要的目的在於促進人類幸福，其核心價值在於促進社會公平。“新公共行政”的出現表明歷史的鐘擺擺向了憲政主義，這一時期“福利主義”國家在西方的盛行就是有力的證明。
20世紀70年代末新公共管理運動在西方國家興起，它試圖擺脱傳統管理主義對官僚行政的依從，對傳統官僚制的僵化進行大力批判，堅持顧客導向、呼籲改善公共服務的質量和效益，試圖改變管理主義對民主的背離，這是新公共管理試圖調和管理主義與憲政主義的體現。然而，在實踐中新公共管理在管理主義的道路上走得更遠了。誠然，與傳統官僚體制相關聯的術語是集權、內部效率、規制、穩定性等；而與新公共管理相關聯的術語是分權、市場化、顧客導向、績效評估、靈活性等，所有這些使新公共管理與傳統公共行政之間似乎相互對立。然而在這些“新鮮”術語背後，“效績”仍是其最重要的評判標準。在新公共管理模式的“字典”裏，“效績”的本質內涵就是“花費更少、獲取更多”。由此可見，與當年公共行政借鑑企業科學管理方法一樣，新公共管理的實質在於用企業精神塑造政府，其本質仍然具有鮮明的管理主義色彩，只不過與傳統行政採取靜態研究方法相比，新公共管理拓寬了傳統行政學的研究範圍、方法、理論基礎和實踐模式。正如胡德所説：“新公共管理是廣告式的，而不是實質性的，它實際上沒有發生什麼變化。頂多瓶子是新的，但裏面的觀念卻是舊的”②。從這個意義上説，新公共管理與早期的科學管理主義一脈相承，管理主義從韋伯的官僚制到新公共管理運動並未發生質變。新公共管理運動的出現表明了公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺，由於將經濟規則引入政治領域而再次擺向了管理主義。
新公共管理在西方乃至全世界都產生了重要的影響，然而其從產生之時就遭到了多方面的質疑和批評，以美國學者登哈特為代表的新公共服務理論就是眾多批評中較為成熟的`一種。其以民主社會的公民權理論、社區和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話理論為理論基礎；強調公共行政的優先權應該放在個人價值上而不是組織效率上；強調政府角色由領航轉變為服務，重視公民社會與公民主義，注重政府與社區之間的溝通；旨在提升公共服務的尊嚴與價值，並再次確保公共行政的民主、公民資格與公共利益等前提及核心目標。顯然，新公共服務既重申了洛克、盧梭等啟蒙思想家的自由、民主的基本理念，又直接繼承了美國以傑斐遜為開端的民主自治的思想傳統，同時，它與新公共行政也是一脈相承的。其核心理念與憲政主義主張的公平、代表與正義等民主價值不謀而合，實際上是對憲政主義公共行政的迴歸與張揚，這可能預示着公共行政改革的鐘擺又一次從管理主義擺向了憲政主義。
新公共管理與新公共服務在多元行政觀下的整合 篇三
公共行政學的發展歷程中，儘管每次學科範式的轉換都無疑可以從不同的角度深化人們對公共行政的認識，但同時它也常常會使人們因過於倚重某一認識視角和研究途徑而影響其對公共行政的完整認識。毋庸置疑，倚重於管理主義的新公共管理運動賦予了行政組織成本和收益的意義，表現出貫通市場決策與公共選擇之間界限的一種積極嘗試。然而這種單一地從管理主義途徑切入行政改革核心的取向，不可避免地將公民社會、公共利益等民主社會的基本價值置於公共行政的目標函數之外，破壞了政府與市民社會的關係，也弱化了公共部門中的道德和責任約束機制。自從登哈特提出新公共服務理論以來，有相當的學者尤其是國內學者認為其是對新公共管理的一種替代。姑且不論新公共服務能否取代新公共管理目前尚存爭議，就算是一種替代，它也只是一種側重於從憲政主義的角度對政府治理模式的探索，不免有過於追求政治代表性和憲政性正當法律程序等價值而忽視公共行政的效率價值之虞。
正是為了避免這種公共行政研究的單一視角所帶來的狹隘性，美國當代著名公共行政學家羅森布魯姆提出了一種多元行政觀的思想，認為應當從管理、政治和法律等多元認識視角和研究途徑來認識和探究公共行政以全面、系統地把握公共行政的本質。他所謂的管理途徑包括傳統管理途徑和新公共管理途徑，傳統管理途徑的思維和邏輯主要是建立在政治與行政二分的基礎之上的，在實踐中以官僚製為主要形態，而新公共管理途徑強調管理的一般性，在實踐中表現為大規模的市場化改革；公共行政研究的政治途徑視公共行政為一種政治過程，其核心價值觀是代表性、迴應性、責任等；公共行政研究的法律途徑主要是將公共行政視為特定情境中應用和施行法律的活動，其核心價值是程序性正當法律程序。此外，羅森布魯姆還提出，目前公共行政的迫切任務在於對政治、管理和法律這三種不同研究途徑所擁有的價值、結構與程序安排以及技術方法進行整合。
於此，我們完全可以將新公共管理和新公共服務納入這種多元行政觀的思想圖譜裏。新公共管理的研究是基於一（）種管理的視角，而新公共服務關注公民權、公平、正義等民主價值，無疑是一種政治的研究途徑，也就是説兩者在多元的行政觀下是可以共生的。以美國為例，不難發現其政府執政的精華實為自由、平等、民主與效率之間的平衡，這種平衡同樣也反映在理論發展的歷程中。新公共管理與新公共服務理論，代表的正是以效率為中心和強調民主價值兩種不同的研究途徑，這兩者之間既存在對立又相互影響，在實踐中，他們與法律研究途徑一起合成了西方公共行政體制的品格構造與運作方式。
雖然羅森布洛姆的多元行政觀主要是就美國公共行政的發展而言的，但是在全球經濟一體化的今天，中國公共行政理論和實踐的發展何嘗不是如此呢？目前中國的公共行政還處在一個轉型期，無論是在行政體制層面行政運作層面，還是行政文化層面，都還存在着大量的非理性行政的遺蹟，行政實踐中的不良問題在很大程度上是由於官僚制不足而非過剩造成的。這意味着中國應從傳統管理主義的途徑加強對公共行政的研究，按照理性官僚制的邏輯全面改造現行的行政管理體制。在這方面，美國著名行政學家蓋伊？彼得斯的提醒值得我們深思：
“對於體制轉換中國家和發展中國家而言，在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的、屬於全民的、正直的韋伯式的官僚政府”③。但我們也不能因此而忽視新公共管理、政治及法律的研究途徑。中國當代行政改革的基本任務是強化理性官僚制，但面臨來自後工業社會和信息時代的挑戰，中國完全有可能實現某種“超越”，在健全完善理性官僚制的同時，借鑑新公共管理和新公共服務等西方先進的理念與方法，並積極尋求這些創新舉措的法律支持。概而言之，中國現階段的政府管理模式應該是以官僚製為主體，新公共服務和新公共管理為輔助的多元化治理模式。