從一起案例看《行政處罰法》修訂
《行政處罰法》自1996年頒佈實施以來，極大地推動了依法行政和法治政府建設進程，切實增強了行政機關及其工作人員的法治觀念，有效抑制了行政處罰中的濫處罰和亂處罰現象，為保護公民、法人和其他組織合法權益發揮了重要作用。為全面貫徹習近平法治思想，落實黨中央重大改革決策部署，加強法治政府建設，完善行政處罰制度，解決執法實踐中遇到的突出問題，2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《行政處罰法》修訂草案，對《行政處罰法》作出全面修訂，自2021年7月15日起施行。下面，我結合被納入第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員江必新主編的《行政處罰法條文精釋與實例精解》中我市一起典型案例，談談新修訂的《行政處罰法》。
一、某旅行社不服行政處罰提起行政訴訟案
基本案情：某旅行社無經營出境、邊境旅遊業務資質，擅自經營該類業務，被主管部門處罰責令改正、停業整頓一個月，沒收違法所得，並處罰款一萬元。旅行社不服，向法院提起行政訴訟。法院經審理認為：主管部門在作出行政處罰決定過程中履行了立案、調查、告知等程序，但先集體討論決定後，再舉行聽證會，違反了《行政處罰法》（2018版）第四十三條、《旅遊行政處罰辦法》第五十條關於應當先舉行聽證後集體討論的有關規定，程序違法。最終，人民法院撤銷了主管部門作出的行政處罰決定。
案件點評：行政程序是指行政主體實施行政行為的時間和空間方式，也就是行政主體實施行政行為時必須遵循的步驟、順序、時間及方式的總和。程序正當是依法行政的重要原則。該案啟示我們：一是不遵守法定程序也是一種違法行為。適用一般程序應當嚴格遵守立案、調查取證、事先告知、聽證、集體討論、執行等程序要求實施行政處罰，不按法定程序實施，是一種違法行為，將導致行政處罰無效。二是程序違法與實體違法法律後果基本相同。事實不清、證據不足、適用法律錯誤等實體違法，必然導致行政處罰無效。但是執法機關應當按照《行政處罰法》規定的程序實施處罰，不遵守法定程序，即使作出的行政處罰結果相同，也將承擔敗訴風險。三是程序正當與實體公正同等重要。努力讓人民羣眾在每一件執法案件中感受到公正正義是執法機關的不懈追求。程序公正具有重要工具價值，程序公正是實體公正的前提與保證，但程序公正所體現出的民主、法治等精神本身也具有相當獨立的價值。從這個意義上所，程序公正與實體公正具有同等價值,甚至優於實體價值。
二、新修訂的《行政處罰法》特色亮點
此次修改的“最大亮點”就是貫徹黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度的進步。從結構和條文上看，雖然整部法律的結構沒有變化，新、舊法都是八章，但是條文從原來的64條增加到86條，新增加22個條文。修改所涉條文，有70條之多，還不包括技術性和字面上的改動。主要特色亮點有：
（一）首次明確行政處罰的概念。這次修訂，新增加關於“行政處罰”的定義，引導人們從實質上去辨別行政處罰行為。《行政處罰法》第2條規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”
（二）完善行政處罰的種類。新《行政處罰法》第9條規定: “行政處罰的種類：（一）警告、通報批評；（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；（四）限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；（五）行政拘留；（六）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”這一規定較之原先規定，有很大改進。第9 條所列處罰手段正好和理論上的分類相對應：第一類是申誡罰；第二類是財產罰；第三類是資格罰；第四類是行為罰；第 五類是人身罰；還有第六類是其他罰。
（三）擴大行政處罰的設定權限。第 12條第3款規定：法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。
（四）行政處罰實施權向基層延伸。新 修 訂 的 《行 政 處 罰 法 》第 2 4條規定:省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，並定期組織評估。決定應當公佈。賦予“鄉、鎮、街辦”一定程度上行政處罰權。
（五）突出處罰與教育相結合原則。新《行政處罰法》第33條第1款規定：初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰。
（六）完善“一事不再罰”原則。新《行政處罰法》第29條規定：同一個違法行為違反多個法律規範應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。
（七）修改行政處罰時效制度。新《行政處罰法》第36條規定:違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害後果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。這樣的規定更科學合理，有利於遏制嚴重的違法行為。
（八）細化行刑銜接制度。新《行政處罰法》第27條規定：對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。新修訂的《行政處罰法》還要求行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。
（九）確立行政執法“三項制度”的法律地位。
（十）完善行政處罰聽證制度。新修訂的《行政處罰法》針對行政處罰聽證中存在的突出問題，對行政處罰聽證制度進行了三個方面的完善：一是擴大行政處罰聽證的範圍，將沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物，降低資質等級，責令關閉、限制從業和其他較重的行政處罰納入可以申請聽證的事項範圍;二是延長當事人申請聽證的時間，將現法規定的申請聽證的時間由3天修改為5天;三是對聽證筆錄的效力作出明確規定，聽證結束後，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定。【第五十七條 調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關。對情節複雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。】
（十一）強化行政處罰的正當程序。新修訂的《行政處罰法》在正當程序方面有了明顯的進步：一是完善行政處罰迴避制度。二是增加行政處罰的證據規定。三是切實保障當事人的陳述、申辯權。
三、特別關注兩項變化
（一）首違不罰
新修訂的《行政處罰法》強調處罰與教育相結合。對初次違反行政法規且危害後果輕微並及時改正的，或者主觀沒有過錯的，可以免除行政處罰。同時明確了從舊兼從輕適用規則，即實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。
新法的出台，為行政機關實施具體行政行為提供了重要的制度保障，我市各級行政機關以新修訂的《行政處罰法》實施為契機，積極探索、大力推行精準執法、柔性執法。市市場監督管理局出台了《違法違規經營行為包容審慎清單》，規定市場監管領域24種違法行為“首違不罰”，29種違法行為“輕微不罰”。市生態環境局按照《安徽省生態環境輕微違法行為免罰清單》規定，對符合15種輕微違法違規的行為，按照執法人員要求及時糾正沒有造成危害後果的，不予行政處罰；對不在清單內的違法違規行為，企業主動改正，積極整改沒有造成危害後果的，從輕給予行政處罰。制定《池州市生態環境行政處罰裁量基準規定（試行）》，在裁量表裁定的罰款金額上減少10%罰款金額（調整後的罰款金額不低於法定罰款數額）。
“柔性執法”不是縱容、包庇違法，而是在秉公執法、依法行事的同時更多一層人文關懷。為那些非主觀輕微違規的市場主體提供柔性執法制度，體現了對市場主體行為的包容審慎，是落實行政處罰法關於“處罰與教育相結合”原則的具體體現，對於推動市場主體蓬勃發展將起到積極的支撐作用。
（二）確立行政執法“三項制度”的法律地位
行政執法“三項制度”是指行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。“三項制度”聚焦行政執法的源頭、過程和結果三個關鍵環節，是提高政府治理效能的重要抓手，對切實保障人民羣眾合法權益、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。
行政執法公示制度要求執法機關依法及時主動向社會公開有關行政執法信息，行政執法人員在執法過程中要主動表明身份，接受社會監督的程序制度。要求事前應當公示行政處罰的實施機關、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息，事中要做好執法過程中行政執法人員信息的公示。事後對於具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。
執法全過程記錄制度要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執法行為進行記錄並歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理制度。第47條規定：“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。”所謂執法全過程記錄，特別是指執法機關的執法攝錄儀所拍攝錄像，應當從執法的“起點”，即發現當事人違法或者和當事人接觸的第一個時間開始，到執法活動的結束為止，不能只拍攝對自己有利的一個時間段。
重大執法決定法制審核制度是要求執法機關在作出重大執法決定之前，必須進行法制審核的程序制度。未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。第58條規定：“有下列情形之一，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關係當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的；（三）案件情況疑難複雜、涉及多個法律關係的；（四）法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形。”
另外，行政機關中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格。