“放管服”改革中税收管理存在问题及建议
摘要 国地税分家后再一次合并，已经两年。税务部门在“放管服”改革中做了大量工作，但是随着放管服改革的步伐在不断推进，一些制约改革工作顺利推进的问题逐渐显现出来，需要研究解决。本文就税收管理中存在的问题进行了阐述，并对相关问题提出解决的建议。
关键词 机构合并；放管服；税收管理
国地税机构合并以来，税务部门在“放管服”改革中做了大量工作，减政放权、进户执法和行政审批改革到目前为止除了保留的极少行政审批事项外为前置程序外，其他事项都逐步转换为事中管理服务和事后的后续风控。服务力度从大厅的厅进厅出、受理即办再到基于大数据和互联网支持下的“数据多运转、信息少填报；多走网路、少走马路”等O2O和非接触式办税模式，此外还借鉴银行、邮政等经营网点推行24小时自助办税服务，“放和服”这两块已经走上了“高铁时代”。但是随着放管服改革的步伐在不断推进，一些制约改革工作顺利推进的问题逐渐显现出来，需要研究解决。如基于“放和服”的前台设计在加速，而基于风控的后台管理、执法的“管”却不尽如人意，“放、管、服”这三驾马车的治理体系没有并驾齐驱，管理和执法的最后一公里远远没有打通。
一、当前税收管理工作中存在问题
（一）管理职责不明晰
机构合并后，原先省级层面上出台的各种管理措施和文件相应作废或者不再适用，如原江苏省国税局出台的《检查任务管理办法》和《纳税服务任务管理办法》，对下户检查、核查等工作均作出了明确要求和标准，以规范管理人员执法行为，并在全省统一标准严格实施。目前江苏省局虽然出台了“1+5”征管体系，也对管理执法做了相关规定，但是对哪些事项属于税务机关管理职责，例如什么样情况下纳税人增领发票需要实地核查、什么情况下可以到纳税人处开展实地检查，再如，土地增值税清算到底是属于纳税人的责任还是税务机关自身需履责的范围，各地执行标准不一，实际工作中，税务部门不分权责“大包大揽”依然存在，部分税收管理人员随意下户检查、核查、调帐现象时有发生，引发纳税人不满、破坏税务形象和执法环境。
（二）风险认知不清晰
国地税合并后，税种实现税务统一管理，总局、省局提出的以风险管理为导向的管理理念也深入人心，但是对于有些税收业务对于部分税务人员来说是一个陌生的、全新的领域和认知，如在增值税和增值税发票管理方面，上级局布置的一些快反、发票核查等风险事项被人为“妖魔化”。同时，由于在理解上存在偏差，曲解“渎职”行为的内涵，认为纳税人只要使用发票就会有虚开的风险，害怕风险管理责任落到自己头上，从而对纳税人“从严”管理。对纳税人申请增加发票用量，人为（包括省以下税务机关税种管理部门）的增加审核、核查的内容、条件、手续，要求纳税人提供这样那样的资料（总局文件并没有明文要求提供的资料），造成增值税发票管理“一票难求”、“一管就死”现象，纳税人怨声载道，影响税收营商环境提升、纳税人满意度降低。
（三）工作效率不高
对于基层税务机关而言，在人员使用上往往是“上面千条线，下面一根针”，每个人都承担着大量工作。上级税务机关多个部门税收管理任务同时下发后，基层人员往往同时承担这些任务，繁重的工作任务导致基层税务人员疲于应对，无法保证税收管理的质量。同时，上级有时布置的工作也不合理，大大加重了基层税收管理负担，如减税降费自然人退税，一个小县局几万条数据，涉及上万自然人，大部分退税金额几分、几元，上级要求在短时间内100%退到位；又如上级要求对自然人代开发票真实性核查，实际意义并不大，动辄成千上万条数据，让基层苦不堪言，也使得纳税人无所适从，降低税务工作效率，从而降低了税收执法的公信力。
（四）数据基础薄弱问题
数据是税收管理的基础，数据的应用包含两方面内容：一是对自身存储数据的应用，二是对第三方数据的利用。当前，税务部门在这两个方面都存在短板。在内部信息利用方面，金税三期系统上线后，税务部门存储了大量的数据信息，但是在实践中，因纳税人报送的数据质量参差不齐，造成已有的数据不能全面、客观地反映相关情况。另外电子商务等新业态层出不穷，税源管理复杂性和不确定性进一步增加，税务机关较难掌握这些纳税人的创利方式、盈利水平和应税收入等数据，征纳双方信息不对称的矛盾更加突出。在外部信息应用方面，涉税信息主要散落在财政、交通、海关、公安、银行、社保等诸多部门，但是在实际应用上，仅仅在一些基础性数据共享方面取得了成效。由金融机构掌握的纳税人开户、存款、支付和收益等动态信息，由于银行保密制度目前还无法实现实时交换和共享。
（五）人员结构问题
专业化人才是实施税收管理的关键因素。机构合并后，从税务系统来看，基层干部队伍人员结构、年龄结构、专业结构与专业化税收管理的要求都有很大差距，尤其是合并后，普遍存在原国地税人员对对方税种管理知识欠缺问题，而且在短时期内得不到提升。基层人员老化、知识和理念没有增量更新，但管理、服务、执法和绩效的任务最终都压在基层。一个形象的比喻是基层用开拖拉机的水平和思维怎么能承接上层高大上的要求以及前台高铁时代的速度？结果是必然导致中梗阻。
二、提升税收管理能力的建议
（一）明确管理责任
要依法理顺征纳双方的权利义务关系，还权还责给纳税人。凡是税收法律、法规规定为纳税人的税收义务，由纳税人履行；凡是税收法律、法规规定应当由税务机关履行的，确定为税务机关的税收管理职责。凡是现行税收法律、法规和规范性文件中没有明确规定的，国务院和国家税务总局已取消的，省以下税务机关（含省）根据授权作出的、在纳税人履行税收义务之前实施的，以及省以下税务机关自行作出的各种管理职责，不再作为税收管理职责。税收法律、法规及规范性文件中没有明确规定“应当”针对所有或特定纳税人群体普遍实施的调查、核查、检查等事项，一律转变为遵从管理的风险分析识别或风险应对事项，不再在纳税人自主履行税收义务之前实行逐户的、无差别的管理，不再作为独立管理事项单独实施（例如土地增值税清算工作），必须和其他风险事项进行整合，由税收检查任务扎口部门确定是否作为税收执法任务。
（二）转变管理理念
要解决“应放尽放”的问题，关键是从思想上树立征纳双方法律地位平等的理念，充分信任和尊重纳税人，从“诚信推定”出发，全面梳理不应设置的管理要求，做到放要彻底且有序。不能因怕“管”不住而“放”不下，要加强和完善事中事后监管，打造“实名办税制+分类分级+信用积分+风险管理”的闭环管理新模式，推动税收征管方式“蝶变”。例如，税务部门可以结合纳税人信用积分确定增值税专用发票最高开票限额和用票数量，完善最高开票限额管理，推动取消最高开票限额审批，便利纳税人生产经营。
（三）提高工作效率
上级部门在布置各项管理任务时，应注重方式方法，从有利于税收工作、保护纳税人合法权益、提升工作效率方面考虑。例如对代开发票核查中，税务机关受理代开普通发票事项时按照总局相关规定做好形式要件的审查，代开普通发票金额较大的可作为风险分析事项，但是对开具方不单独实行专项核查，对受票方不单独实行纳税评估，统一组织风险应对。再如，税务机关在安排调查、检查任务时，不得提超出税务机关职责和能力范围以外的工作要求，不得对核实真实性等做笼统要求。确需要求核实真实性的，应明确属于税务机关职责和能力范围以内、与业务真实性相关的具体项目，如发票使用情况、库存情况、银行往来情况等。
（四）加大信息管税支撑力度
借助互联网思维，应用互联网等信息技术手段，是当前我国税收“放管服”改革的重要方向。互联网+税务为税务机关开展税收管理提供强有力的技术支持。对内，从优化金税三期系统功能、加快推进电子税务局建设、集成整合信息系统等方面做出部署，利用信息化建设来解决征管和服务的“最后一公里”。一方面，要把好数据入口关，对涉及税务登记、税种认定、发票管理、申报征收等环节的数据进行完整性、合理性、有效性的初步分析和完善，确保数据源完整、准确、可靠、可用；另一方面，要加强对各种涉税数据的采集、整理、存储、分析、应用和互通，建立纵向总局、省局、市局和县区局全覆盖，横向税收征管、纳税服务、税源管理、税务稽查全包括的数据应用平台。对外，通过与其他政府部门信息共享平台对接，加大与公安、住建、工商、银行等政府部门和单位的信息共享力度，由信息孤岛向数据集中转变，减少税务部门共享数据时的阻力，提高获取第三方数据的质量，实现税务机关对纳税人涉税信息的全程跟踪和时点监控，最大限度地推进信息采集和数据利用。
（五）合理定岗配人
机构合并后，如何将税务管理事项进行分类，在分类的基础上设置岗位，然后将合适的人员合理调配到相关岗位上，是做好税收管理工作的关键。要完善岗责体系，进一步细化各级税务机关征管岗责，明确各层级、各部门、各岗位的专业化分工，对税收管理事项实施动态化清单管理，将事项分为纳税服务、基础管理、风险管理、法制事务、内部事务等五大类。在人员的使用上，加强教育培训和在岗自学，提高税务干部业务能力，建设一支高素质的青年干部队伍，保证我们税务事业后继有人，郁郁常青；对于年龄较大的同志，通过优化人员配置，人尽其才，发挥每个人的长处，通过建立优势互补的工作团队，向50岁以上干部要人力资源、要工作潜能，在现有人员基础上提高工作效率。