结合电子政务行政审批的城镇地籍数据变更机制研究
摘要：2006年长沙市主城区的城镇地籍数据库正式建成，2007年基于电子政务行政审批的长沙市城镇地籍变更开始实施。半年多来，长沙市城镇地籍日常变更以行政审批为依据，结合电子政务办卷流程，将变更实现在办卷的各个环节，建立了地籍调查库和土地登记库，并真正实现了图文一体化和城乡一体化。
一、前言
长沙市国土资源局从2004年开始对长沙市主城区198平方公里的城镇地籍开展调查，到2006年年底数据库全部建成；电子政务办公系统已稳定运行2年，与电子政务办公系统集成的业务处理系统（城镇地籍管理信息系统）也于2007年年初开始正式试运行；同时随着长沙市城市建设的不断加快，土地的深度开发和利用，各种形式的变更、出让、出租等越来越频繁，城市土地、房屋权属和地面建筑设施变化非常大。根据土地管理的需要，每当现状发生变化时，必须将最新信息采集到地籍数据库中，形成最新的现势库，同时为便于解决纠纷，所有变更前的地籍信息要作为历史数据按照一定的格式予以保留，以便将来能够进行数据的历史回溯，在系统中直接显示查询有历史记录以来的任意时间的现状。因此，必须建立切实有效的城镇地籍变更机制，及时变更地籍数据库，保证数据库的现势性、完整性，以便充分发挥地籍数据库的社会效益和经济效益。
二、城镇地籍变更技术平台
长沙市城镇地籍变更，以电子政务系统和城镇地籍管理系统为平台，结合C/S和B/S技术方式，有效集成地籍业务管理与办公自动化流程，通过业务和数据驱动，将图形、属性、文档数据和操作有机地融合在一起，实现了OA、MIS、GIS一体化管理办公。在B/S端，采用ARCIMS技术在电子政务系统里发布空间数据，办卷人员可以实时定位到与案卷关联的宗地，浏览图形并查询相关属性，然后对数据进行行政审核（见图1）；在C/S端，以ARCGIS为平台搭建城镇地籍业务系统，数据处理人员在此查找出待办的案卷，并对与之有关的宗地进行变更处理，记录变更台帐（见图2）。
采用世界公认最优秀、市场占有率最高的大型网络数据库ORACLE进行数据管理。它支持不断增长的负载需求，能够提供在运行GIS海量数据所必需的可靠性、可扩展性、安全性和易用性。充分保护、合理储存系统数据，使用户可以高效率的获取信息。通过空间数据库引擎（SDE）访问GIS数据，以一种连续的、无缝的数据库管理大型地理要素，提供了对空间、非空间数据进行高效率操作的数据库服务。
（图1）B/S端地图浏览
（图2）C/S端地籍变更操作
三、城镇地籍变更内容
以地籍变更调查为依据，通过行政审批过程进行。城镇地籍数据变更内容包括：
属性变更：包括权利人属性（更名、更址）、土地客观属性变更（权属、土地用途、四至、使用权类型、土地使用权面积、出让条件等）。
图形变更：地籍要素(行政界线、地类界线、界址线、界址点、宗地、块地、规划路幅等)和地形要素(控制点、房屋、独立地物、绿化、道路、水系、围墙、管线、高程点、等髙线等)。
四、城镇地籍变更步骤
长沙市城镇地籍变更采取日常地籍变更为主，定期变更为辅，日常地籍变更通过日常行政办公、办卷来实现，变更步骤穿插在电子政务流程的各个环节。长沙市国土局根据自身业务的特点制定了地籍数据库日常变更实施方案，对变更的步骤、内容都做了详细规定。
一般程序是：申请→收件→地籍调查→权属审核→审批→缮证→数据处理→归档。
根据不同业务的特点制定不同的流程：涉及外业测绘的业务流程分为咨询调查阶段和申请受理阶段（如土地确权登记）；如果不需重新测量的业务则直接进入申请受理阶段（如个人住宅登记）。
（图3） 咨询调查阶段流程图
（一）咨询调查阶段
咨询调查阶段主要是完成地籍调查。测绘院在接到测绘任务后，项目负责人外业测业、内业处理后，经质检室人员生成临时图层，并把相应的测绘成果表、勘测定界成果表导入电子表格，区分局或地籍处工作人员审核后，随业务卷宗进入申请受理阶段（见图3）。
（二）申请受理阶段
（图4）申请受理阶段流程图(修改)
案卷在第二次进窗进入申请受理后，则转入正式行政审批办卷。
1.申请：土地权利人或土地权利变动当事人提出申请，并按照业务办理指南提供必要的文件资料，填写《土地登记申请书》。总窗口审查人员对申请的内容和提供的文件资料进行审查。
2.收件：总窗口受理人员按照一卷一宗的原则办理土地登记申请业务，并根据不同的业务类型将资料收集齐全，移交扫描处理。扫描人员将有关的资料进行扫描，作为电子档案。案卷关联人员关联案卷与地籍数据库图层，如果涉及咨询调查或有测量任务的登记，则关联临时库，否则关联现状库，并建立关联登记台帐。
3. 权属审核：总窗口受理的案卷，进入正式的行政审批过程。土地登记机关对申请人提交的证明文件资料和地籍调查成果进行审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表第一页的基本情况可以由系统根据受理签报表和地籍调查表自动继承。土地登记审批表是更新地籍调查库和制作土地登记卡的依据，因此地籍处工作人员在接收到地籍调查人员移交的土地登记申请资料和地籍调查成果资料后，严格按照权属审核的内容，在土地登记审批表里填写权源证明文件和审核意见。
4.缮证：案卷流转到制卡制证环节时，工作人员参照临时库完成现状库的及时变更，根据土地登记审批表更新地籍调查库，打印宗地图等。缮证环节也是注册环节，制卡制证人员根据现状库打印土地证、土地登记审批表，建立土地登记卡，生成图形变更登记台帐。全部工作有专门的质检人员负责审核、监督。
5.数据处理：对正在办理的业务按土地登记理论的业务分类要求进行归类；个别特殊业务的数据处理入库，如根据个人住宅土地登记数据更新分户登记数据，建设用地业务涉及农用地转用的，从城镇地籍系统里导出数据，并同案卷材料一起移交测绘院，完成土地利用现状库的变更；文件资料的补充扫描等。所有工作在数据处理办公室内部自循环，质检人员进行把关检查，所有工作建立相应台账，以备核实。
6.归档：数据处理完后的案卷移交给档案室进行归档，工作人员将所有的原始材料整理、装订。并根据土地登记审批表里的地籍号，按照一卷一宗的原则，将装订后的案卷归档到每个区的特定街坊，建立案卷总编号→宗地号→档案号一一对应的台帐。
五、总结
长沙市国土局以城镇地籍数据库为基础，以电子政务应用系统和城镇地籍业务系统为平台，搭建起图文一体化的长沙市国土资源管理信息系统，并根据自身业务的特点，制定了适合本局需求的城镇地籍变更机制。B/S和C/S采用共同的后台空间数据（城镇地籍数据、土地利用现状数据），B/S端利用ARCIMS发布空间数据，供办卷人员实时浏览、参考。如果发现入库的数据有错，则可以及时地将意见返回测绘院，让负责人更改或重新调查。同时在C/S端，采用ARCGIS搭建起城镇地籍业务系统，行政审批的意见以电子表格的形式继承下来，数据处理人员参考审批意见进行图形变更，并自动更新地籍调查库里的属性数据。结合电子政务行政审批的城镇地籍变更机制，以宗地为单元，建立起完整的地籍调查库和土地登记信息库，并且通过宗地和案卷关联，每个宗地还绑定了它从产生到灭失的所有原始材料的扫描件和办卷生成的电子表格。
结合电子政务行政审批的城镇地籍变更机制试运行，促进了图文一体化的国土资源管理系统的改进，系统越来越贴近业务，方便用户操作。今后还应继续根据业务需求向着数据标准化，程序规范化、更新制度化、平台网络化、系统集成化、服务社会化的方向改进和发展。