一、摘要
国有企业债务风险事关金融稳定的大局，加强国有企业资产负债约束，增强国有企业债务风险防控，是落实党的二十大精神，实现2035年远景规划的必要前提。但受新冠肺炎疫情及多重因素的影响，地方国有企业资产负债率不仅没有下降，甚至略有升高，债务水平持续高位运行。在此，以本单位为基础，围绕国有企业债务风险开展调研活动，此报告涉及国有企业资产现状、债务风险成因分析及其对策。
二、国有企业资产现状（不含金融企业）
2017年以来，习近平总书记对中国经济去杠杆多次做出重要指示，要求把去杠杆、防风险工作作为重点任务之一。
2021年，中央企业资产总额102.1万亿元、负债总额68.3万亿元、国有资本权益20.7万亿元，平均资产负债率67.0%；地方国有企业资产总额206.2万亿元、负债总额129.6万亿元、国有资本权益66.2万亿元，平均资产负债率62.8%。汇总中央和地方情况，2021年，全国国有企业资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元，平均资产负债率64.2%。
2020年永煤10亿债权违约后对河南能化产生不小的冲击，截止2020年第三季度末，河南能化总资产为2642.21亿元，总负债2154.76亿元，资产负债率81.55%，远超同行业水平，加大债务风险防范力度，更好防范化解潜在风险显得尤为重要。
三、国有企业债务风险成因分析
（一）自身体制机制不完善是主要原因
国有企业先天体制机制不完善是杠杆率高企的主要原因，具体体现在国有企业承担过多政治责任、国有企业具有融资的明显优势、股东资本补充机制缺失、政府对国有企业债务刚性兑付、国有企业现代治理结构不健全等。这些因素同时存在导致国有企业负债的预算软约束和过度负债。
1.国有企业承担过多政治责任使其负有通过“负债”扩大投资和稳增长的责任。长期以来，中国是投资驱动型经济，特别是 2008 年以来，国家通过重点引导基建领域投资稳定经济增长，而基建项目基本都是由国有企业包揽。一般而言，基建投资的资金来源中，国家预算内资金仅占 10%，只发挥引导和撬动作用。上述领域的国有企业通过贷款和发债不断加杠杆，导致中央政府债务并未显著上升，而企业部门债务快速膨胀；当经济刺激效果减弱和外部环境恶化，必然导致国有企业资产负债率高。
2.国有企业股东资本补充机制缺失导致国有企业“过量”通过债务融资发展。上世纪 80 年代以前，国有企业所需资金都来源于国家财政拨款。改革开放初期，实际上也形成一种定期或不定期地给企业补充资本金的做法，国有企业杠杆率并不高。随着国企改革的深入，国有企业资金来源全部拨改贷，作为国有企业股东的政府长期未建立起对国有企业的有效资本补充机制，在国有企业承担自身发展和稳定经济增长及就业责任的背景下，国企“被动”大量举债，资产负债率高。
3.政府对国有企业债务刚性兑付导致债权人降低国有企业负债融资的成本。国有企业一旦债务违约和破产，职工失业会造成社会稳定问题，债务违约会冲击区域金融市场，政府出于维护社会、金融市场稳定及政府信誉的需要，在国企出现债务违约问题时，往往出面组织协调资源帮助其偿还债务，这增加了金融机构对国企债务的刚性兑付预期。尤其在经济下行周期，由于国有企业和民营企业的经营性风险都在上升，刚性兑付预期导致银行和债券市场投资者更倾向于向规模较大的国有企业提供融资，从而显著推升国企资产负债率。
4.国有企业现代公司治理结构不完善在多方面导致国有企业资产负债率过高。治理结构不完善会导致企业经营效益恶化。实践中，往往因股东结构单一、考核目标不清晰等原因，国企治理存在制度不规范、内部人控制、决策不够科学、效率低下的现象，加之国有商业银行与国有企业之间内在的所有制联系，导致银行对国有企业债务约束弱化，进而弱化了债务对企业经营管理的约束机制。国有企业经理人缺乏股权激励也是不容忽视的原因，这种缺乏导致国有企业决策目标往往不是股东权益最大化，不关注企业长远经营效益，仅关注经理人自身升迁，进而过度关注做大企业规模，资产负债率也相应提高。
（二）外部环境因素是重要原因
导致国有企业杠杆率高的外部环境因素包括近年来经济下行压力、我国偏重于债务融资的金融结构、效率低下的金融技术等。
1.宏观经济下行是国企资产负债率走高的主要外部因素之一。当经济处于下行周期时，外部需求减少，企业订单下降，利润下降，融资困难，负债率进而上升。自 2001 年加入 WTO 至 2008 年金融危机前，我国经济处于上行周期，国有企业多通过大量举债扩大规模，但由于企业利润上升，资金周转快，资产负债率保持平稳；金融危机后，尤其受近几年新冠疫情影响，外部需求明显下滑，国企部门营业收入甚至难以弥补高额的利息支出，资产负债率较之以前快速提升。
2.过于偏重间接融资的金融结构导致债务融资成为首选。我国资本市场不够发达，金融体系属典型的银行主导型，大量储蓄长期以来只能通过银行体系配置金融资源，企业外部融资仍以贷款等间接融资为主，包括国有企业在内的企业资产负债率普遍偏高。此外，中国银行业对企业全面信息尤其是信贷信息了解不完全导致各个银行对大型国有企业的贷款出现“垒大户”现象，大型国有企业贷款越来越多，资产负债率甚至高达 90%，中小型民营企业则无法获得贷款，信贷资源配置效率有待提高。
3.落后的金融技术迫使银行形成偏向国有企业的贷款偏好。相对于民营企业，国有企业多属于钢铁、煤炭、铁路公路机场基础设施，及政府融资平台等领域，拥有大量的土地、矿产权、设备等重资产，具备贷款抵押物的便利性，同时国有企业所有制性质附带一定程度的政府刚性兑付特征，在我国金融机构风险管理技术落后且仍仰赖于政府刚性兑付和重资产的抵押担保对信贷风险进行管理的背景下，银行信贷资金会更加倾向于流向国有企业，而非缺乏重资产抵押和刚性兑付保护的非国有企业。
四、国有资产债务风险化解对策
（一）完善国有企业资产负债自我约束机制
1.合理设定资产负债率水平和资产负债结构。国有企业要根据相应资产负债率预警线和重点监管线，综合考虑市场前景、资金成本、盈利能力、资产流动性等因素，加强资本结构规划与管理，合理设定企业资产负债率和资产负债结构，保持财务稳健、有竞争力。
2.加强资产负债约束日常管理。国有企业经营管理层要忠实勤勉履职，审慎开展债务融资、投资、支出、对外担保等业务活动，防止有息负债和或有债务过度累积，确保资产负债率保持在合理水平。在年度董事会或股东（大）会议案中，要就资产负债状况及未来资产负债计划进行专项说明，并按照规范的公司治理程序，提交董事会或股东（大）会审议。在企业可能或已实质陷入财务困境时，要及时主动向相关债权人通报有关情况，依法依规与相关债权人协商，分类稳妥处置相关债务。
3.强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束。国有企业集团公司要根据子企业所处行业等情况，按照国有企业资产负债率控制指标要求，合理确定子企业的资产负债率水平，并将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系，确保子企业严格贯彻执行。国有企业集团公司要进一步强化子企业资产、财务和业务独立性，减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。
4.增强内源性资本积累能力。国有企业要牢固树立新发展理念，以提高发展质量和效益为中心，着力提升经营管理水平，进一步明确并聚焦主业瘦身健体，通过创新驱动提高生产率，增强企业盈利能力，提高企业资产和资本回报率，盘活存量资产优化债务结构、完善国有企业多渠道资本补充机制、推动国企兼并重组、依法依规实施国企破产为企业发展提供持续的内源性资本。
（二）强化国有企业资产负债外部约束机制
1.建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系。相关国有资产管理部门要建立以资产负债率为核心，以企业成长性、效益、偿债能力等方面指标为辅助的企业资产负债监测与预警体系。对资产负债率超过预警线和重点监管线的国有企业，相关国有资产管理部门要综合分析企业所在行业特点、发展阶段、有息负债和经营性负债等债务类型结构、短期负债和中长期负债等债务期限结构，以及息税前利润、利息保障倍数、流动比率、速动比率、经营活动现金净流量等指标，科学评估其债务风险状况，并根据风险大小程度分别列出重点关注和重点监管企业名单，对其债务风险情况持续监测。
2.建立高负债企业限期降低资产负债率机制。对列入重点监管企业名单的国有企业，相关国有资产管理部门要明确其降低资产负债率的目标和时限，并负责监督实施。不得实施推高资产负债率的境内外投资，重大投资要履行专门审批程序，严格高风险业务管理，并大幅压减各项费用支出。依据市场化法治化原则，与业务重组、提质增效相结合，积极通过优化债务结构、开展股权融资、实施市场化债转股、依法破产等途径有效降低企业债务水平。
3.厘清政府债务与企业债务边界。坚决遏制地方政府以企业债务的形式增加隐性债务。严禁地方政府及其部门违法违规或变相通过国有企业举借债务，严禁国有企业违法违规向地方政府提供融资或配合地方政府变相举债；违法违规提供融资或配合地方政府变相举债的国有企业，应当依法承担相应责任；一般情况下不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任；加快推进“三供一业”分离移交。